行政诉讼监督作为行政检察的核心,其功能是“一手托两家”,即一方面监督法院公正司法,另一方面督促行政机关依法行政。为此而开展的释法说理、实质性化解行政争议、提出社会治理类检察建议等工作都应当属于监督的范畴,必然要求检察机关对所涉案件进行精细化审查。构建行政诉讼监督案件的繁简分流机制正是基于对监督理念的重新诠释。

近年来,行政诉讼监督案件呈现数量持续上升、类型分布广泛、矛盾集中突出、息诉化解难度大等特点。根据中央政法委、两高《关于进一步优化司法资源配置 全面提升司法效能的意见》和最高检有关文件精神,北京市检察院第二分院(下称二分院)在推进行政诉讼监督案件繁简分流方面进行了一些探索。 

  推进行政诉讼监督案件繁简分流的实践考量

  与法院为缓解“案多人少”的出发点不同,检察机关推进行政诉讼监督案件繁简分流是基于检察机关“法律监督”属性的特殊需要。

  (一)监督范围延伸的需要。2018年,最高检在全国检察机关部署开展了行政非诉执行监督专项活动,并且将加强行政非诉执行监督作为加强基层检察院行政检察工作,补齐行政检察短板,实现“四大检察”全面协调充分发展的重要抓手。2018年,全国各级检察机关共受理行政诉讼监督案件1.77万余件,其中非裁判结果类的监督案件占比已经达到47.2%。可以预见,当基层院对行政诉讼裁判执行和非诉执行的监督工作全面开展起来,案件的体量也会显著增长。因此,对行政诉讼监督案件进行繁简分流是行政诉讼监督范围延伸的需要,是具有前瞻性的一项机制建设。

  (二)监督精准化的需要。一件行政案件,通常要经过法院一审、二审甚至再审,才能进入检察机关监督程序,每一道程序都有纠错功能,每经过一道程序,案件都会减少一部分。可见,受理的案件少、被纠错的案件更少就是行政诉讼监督的客观特点。实践中应当尊重这个特点,并且将关注重点放在被监督案件的效果和影响力上。行政监督案件具有天然的类案效应和辐射效应,监督一个案件就有可能影响一类司法行为、一个行政机关甚至整个条线或整个区域的行政执法。因此,要通过简单案件简化办理,从而集中有限精力办好疑难复杂案件,达到“精准化”监督目标,才是构建“繁简分流”机制的应有之义。

  (三)监督理念更新的需要。传统的监督理念中只有抗诉和发检察建议是监督,而不支持监督申请就不是监督,这是对“监督”概念的窄化理解,已不能适应当前行政检察工作的发展需要。行政诉讼监督不等于“挑错”,监督的目的也不是为了证明“你错我对”。行政诉讼监督作为行政检察的核心,其功能是“一手托两家”,即一方面监督法院公正司法,另一方面督促行政机关依法行政。因此,只要是围绕实现上述功能而开展的释法说理、实质性化解行政争议、提出社会治理类检察建议等工作都应当属于监督的范畴,必然要求检察机关对所涉及的案件作为“繁案”进行精细化审查。构建行政诉讼监督案件繁简分流机制正是基于对监督理念的重新诠释。 

  推进行政诉讼监督案件繁简分流的探索

  试点期间,二分院通过制定《关于推进行政诉讼监督案件繁简分流的办案指引》(下称《办案指引》),对繁简分流工作进行规范和细化。《办案指引》共五章45条,并有两个附件,三项配套工作机制。

  (一)尊重行政诉讼监督的特点和规律,明确繁案与简案的甄别标准。首先对2016年至2018年期间二分院办理的612件案件进行梳理和统计,从案由、裁判结果、办案期限、监督决定等4个方面进行分析。逐渐明确繁案与简案的范围,实际需要的办案期限,以及可以简化处理的流程节点。从法律层面和非法律层面两个维度搭建繁案与简案的甄别标准,用概括、列举的方式明确繁案和简案的范围。第一个维度是法律层面,包括案由类型、原审程序、裁判种类、案件事实、法律适用五个要素;第二个维度是非法律层面,包括政策背景、社会影响、地域特点、办案风险四个要素。当然,繁案与简案的区分并非泾渭分明,由于受多种因素的影响,二者之间也可能互相转化。就一般情况而言,具体范围如下:

  1.繁案的范围。(1)案情重大或者案件事实、证据、法律关系复杂的案件。如:上级检察机关督办、交办的案件;申请人对原审认定的事实和采信的证据存在较大异议,且提出较为充足的证据的;涉及与民事、刑事法律关系交叉的。(2)案件专业性强或者属于新类型的案件。如:涉及法规、政策专业性较强的;适用新实施法律法规或规范性文件执行的;涉及新兴或冷门生僻行业领域的。(3)法律适用疑难或者涉及规范性文件附带审查的案件。(4)社会关注度较高或者有重大执法办案风险的案件。如:在全市范围内具有较大社会影响或比较敏感的;引发媒体高度关注有舆情风险的;涉及人数众多,存在群体访、缠访、闹访可能或具有维稳隐患的。

  2.简易案件的范围。(1)信息公开案件。(2)行政赔偿类案件。此类案件共有三种情形,包括行政行为已被确认为违法后单独提起行政赔偿请求的,行政行为尚未被确认为违法而单独提起行政赔偿请求的,以及提起行政诉讼同时一并提出行政赔偿请求的。因是否给予行政赔偿都要以行政行为是否被确认为违法为前提,故前两种行政赔偿案件本身并无疑难复杂之处,但提起行政诉讼同时一并提出行政赔偿请求的应视具体案情而定。(3)不服法院不予立案裁定或驳回起诉裁定的案件。包括不符合起诉条件、不属于法院受案范围以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第69条所列的十项情形。(4)原一审法院适用简易程序或者速裁程序审理的,但二审改判的除外。根据《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》第1条规定,对基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确的案件,法院可以适用简易程序审理。因此,此类案件在行政诉讼监督阶段完全可以作为简案审查。(5)申请人对原审认定的事实和采信的证据没有异议,仅对适用法律提出异议,且法律适用较为明确的案件。(6)已有个案作不支持监督申请决定的系列性案件以及涉及滥诉的案件。(7)案件事实清楚,权利义务明确,法律关系简单,法律适用较为清晰的其他案件。

  3.普通案件的范围。对于实践中大量存在的既不属于繁案又不属于简案的案件一律作为普通案件。对于普通案件的办理,在程序设计上采取折中的方法,允许承办人根据办案需要选择性适用繁案和简案的审查规定,但不得采用表格式审结报告。

  (二)规范性与灵活性相结合,规范繁案与简案的审查程序。对于繁简分流的基本原则、调查核实措施、办案期限等与《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》等的要求保持一致。规范繁案与简案之间的转化程序。充分尊重承办检察官对案件的判断意见,赋予个案由繁转简、由简转繁的灵活性。

  1.繁案审查过程突出“精细化”。繁案的办理要体现行政诉讼监督的“能动监督理念”,即更加主动开展工作,做到“六个必须”:必须听取申请人或其代理人意见;必须与原审法官沟通;必须与提请抗诉检察院办案人沟通;实行案例强制检索制度,必须查找以往类似案件处理情况,并在审查报告中作出说明,破解适用法律疑难;对重要证据,必须加强调查核实;重大法律适用等问题必须向专家咨询或者组织专家论证等等。同时,用足用好司法体制改革带来的全新工作机制:利用检察官办案组,提升行政诉讼监督的专业化分工;组建检察官联合办案组,增强重大疑难复杂案件的办案力量;通过检察官联席会议,统一案件审查的尺度和标准;借助专家咨询委员会,提升业务水平与能力;依托类案检索,参考借鉴既有案件的办理经验;等等。

  2.简案审查过程突出“精简化”。如果说繁案精办的目标是“提质”,那么简案快办则是“增效”。从人员配置、审查要素和办案流程三个方面着手,实现“快”办,以较小的司法成本和较少的时间成本取得更好的法律效果。

  一是优化人员配置。设置简易案件办案组。以“一检一助一书”的标准配置为例:根据权限清单和履职清单,员额检察官除亲历性事项外,其他司法办案和检察监督等职责均可由检察官助理履行,书记员则承担案件的记录工作,负责案件的收转登记、归档和法律文书的收发传递、各类工作材料的管理等等。

  二是精简审查内容。通过要素式审查,提高审查效率。提炼各类型简易案件的审查要素,围绕主要争议焦点(申请人实质诉求)对案件进行审查,对无争议的案件事实、明显不成立的申请监督理由可以不予审查。

  三是简化办案流程。简易案件的办案期限应当在受理后两个月内办结,无特殊情况一般不得中止审查。简易案件以书面审查为主,除调阅法院诉讼卷宗外一般不再采取其他调查核实措施。不向申请人之外的其他人发送受理通知书及告知办案人员姓名和法律职务通知书。申请人意见通过书面方式提交,不再另行安排谈话。确有特殊原因需要谈话的,可采用电话、视频方式。

  (三)大胆创新适度超前,规范配套机制。第一,前移甄别关口。附件1《申请行政诉讼监督案件情况登记表》兼有数据收集和权利义务告知的功能,通过申请人在受案窗口填录,既可以在受案伊始快速甄别案件的繁简,又可以减少申请人因对程序性事项不了解而反复来访来电询问。登记表90%以上的内容只需“打钩”填写即可,尽可能减轻申请人诉累。第二,简化审结报告。附件2《审查终结报告》(简易案件表格版),在原业务系统审结报告模板的基础上根据简易案件的特点进行了修改。一方面保留原模板的所有要素但简化撰写内容,另一方面新增“争议焦点”和“是否已送监督线索”两项内容。尤其是原审结报告中“人民法院审判活动的相关过程和情况”一项,鉴于简易案件的一审、二审和再审裁判文书内容基本相同,表格版审结报告允许承办人简要摘录裁判主文即可。第三,规范配套机制。在借鉴既有规定和先进经验的基础上,通过制定《行政诉讼监督案件专家论证工作办法》《行政诉讼监督案件公开听证工作办法》《行政诉讼监督案件司法救助工作办法》等工作办法,为办案实践提供切实可行的依据。 

  推进行政诉讼监督案件繁简分流的成效

  简案快办实现了办案效率的提升。截至2020年3月,二分院经过9个月的试行,采用简案模式办理案件共90件,其中办案周期最短为7天,平均办案周期为36.69天,相比同期普通案件办案周期缩短61.2%,大大提升了办案效率。

繁案精办实现了办案效果的提升。2019年二分院就办理的24件案件中发现执法不规范问题向行政机关宣告送达了类案检察建议。这份检察建议的制发建立在大量的精细化审查基础之上:为调查核实案情奔赴河北、江苏等地;为保证精准监督多次召开检察官联席会议等等。最终促使行政机关对执法程序、出具的文书以及对相对人的答复进行重新规范和统一。真正实现了一份检察建议影响一个行政机关在一个领域内的执法,效果显著。 

  (作者单位:北京市人民检察院第二分院)